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宋代地方建設經費籌集途徑述論

發布時間:2019-07-18所屬分類:農業論文瀏覽:1

摘要:兩宋時期,受財政中央化的影響,地方財政持續緊張,由官方提供的有限經費難以維持地方建設之需,于是就形成了由政府調撥、民眾捐獻、官員私捐及官民共籌等構成的多元化經費籌集途徑。自北宋中期以后,隨著地方財政狀況不斷惡化,來自官方的經費支持逐

  摘要:兩宋時期,受財政中央化的影響,地方財政持續緊張,由官方提供的有限經費難以維持地方建設之需,于是就形成了由政府調撥、民眾捐獻、官員私捐及官民共籌等構成的多元化經費籌集途徑。自北宋中期以后,隨著地方財政狀況不斷惡化,來自官方的經費支持逐漸減少,廣大民眾及士大夫的個人捐助成為水利、橋道等基礎設施建設最重要的經費來源。

  多元化籌資途徑有效地填補了官方資金的不足,在短期內保證了建設資金的充盈,但這也反映出宋代地方建設經費籌集的非制度化。無論是民眾助建還是官員私捐,都摻雜著很多人為因素,建設工程因人而興、以人而廢的情況很普遍。這種狀況在很大程度上制約著地方建設事業的持續發展,同時也給民間勢力介入和把持地方事務造成了可乘之機。

  關鍵詞:宋代;地方建設;民眾捐資;官員私捐;官民共籌

史志學刊

  受傳統時代財政中央化趨勢的影響,財政緊張是我國古代地方治理中面臨的最大難題之一。除了上繳中央外,地方政府將有限的財力集中在養官養兵及維持政府日常運轉等方面,其他方面如賑災、興教、基礎建設等的費用,主要是在官方的引導下,依靠地方力量來籌集。關于古代的地方力量,學界有專門界定,如吳琦認為:“所謂的地方力量,是相對于官方或政府等正式權力而言的地方社會各個階層,包括以前學界關注較多的士紳或精英階層,當然一定程度也包括代表個人參與地方事務的地方官吏。”①

  筆者也認為所謂民間力量即“泛指一切非政府的社會力量,具體而言,主要包括民間社會中的上層人士與普通民眾。其中上層人士亦即學者們筆下的地方精英、基層權威、豪強富民及民間強勢階層等”②。地方或民間力量承擔著大量的地方事務,其中就包括地方基礎設施建設的重任。就宋代而言,地方建設經費就是由政府、民眾及地方官個人共同構成的多元途徑籌集而來的,這正是學界關注較多的所謂“上下互視”、官民互動模式的具體體現。

  北宋自中期以后,地方建設經費的來源日趨多元化,除由政府直接調撥外,官員捐俸、民眾捐資、僧侶募資等都是地方公共建設經費籌集的重要方式。關于宋代地方建設經費的來源問題,學界多有探討,學者們從不同方面對建設經費的來源做了較為全面的考察,基本上歸納為官方出資、民間捐資及官民共籌等幾種途徑。③

  不過現有成果多局限于對經費籌集途徑做具體考察與分類描述,對于多元化籌集途徑形成的背景尚缺少深層次的探究,對經費籌集方式在不同時期、不同地區、不同建設領域內的差異性并未做具體分析。本文在前人研究的基礎上,試圖對宋代地方公共建設經費的籌集途徑做全面深入的探究。

  一、地方財政困境導致建設經費嚴重匱乏

  北宋自中后期開始,受財政中央化及對外戰爭形勢的影響,地方財政陷入困局已然成為學界共識,如包偉民在《宋代地方財政史研究》一書中對此作如是分析:“從北宋中期起,地方州縣財政開始出現入不敷出的現象,此后日益嚴重,至南宋而趨于極端。”①關于地方財政困頓之狀,宋人也多有描述,如北宋后期任職杭州的蘇軾在給友人的信中就說“浙民饑歉,公帑窘迫”,作為一地長官,面對災民卻無能為力,只有“閉閣清坐而已”。②

  富甲天下的杭州府財政尚且如此窘迫,其他地區的境況可想而知。徽宗時陳次升直言:“近年朝廷知用之,而不知所以節之……戶部不獨左曹財用空匱,而右曹亦無余。諸路不獨漕司空匱,而常平司亦不足。”③由于徽宗揮霍無度,導致全國上下陷入嚴重的財政困境,本來就很拮據的地方財政更是雪上加霜。南宋地方財政困窘程度較北宋更甚,曾于南宋初任職于眉州的晁公遡在給上司的公文中稱:“四川州縣,財力窘迫,所在官兵,多不能以時支給錢糧。”并發出了“豐年尚復如此,一有饑饉,實可寒心”的悲嘆。④

  孝宗乾道間的平江知府在上任伊始,就碰上財賦虧空的難題,當時“賦入不繼,匱乏之聲徹于天聽。……視事之三日,按倉廩,察府庫,郡之所須,枵然無遺”,以至于“惶汗失措”,不知所為。⑤平江號稱東南會府,孝宗在位期間是整個南宋少見的治平之世,即便如此,其財政困難程度絲毫未見緩解。南宋中期以后,隨著內外交困的形勢日益加劇,地方財政瀕于崩潰,為令丞者有“日坐湯火涂炭”⑥之感。地方官對于財政窘況的抱怨之聲頻見于史冊,如光宗初任職四川的孫應時稱:“東川地望固重,而歲比不登,公私枵然。”⑦

  紹熙年間出任澧州知州的王慎思到任后面對的是“帑庾枵然,廩祿累月不給”⑧的尷尬局面。寧宗嘉定間,陳宓赴任南康軍,時“郡計枵然,廩無一月之儲”⑨。嘉定十四年(1221),陳邁權知婺源縣,一邊是“簿書期會,急于星火”,一邊則“縣帑枵然,焦熬萬狀”,陷入了左右作難,無所適從的困境。瑏瑠可見,南宋時期地方財政困頓狀況已經相當嚴重了。宋代地方財政困境嚴重影響著建設事業的發展,因為政府投入不足,導致大量基礎設施廢而不修。如孝宗淳熙四年(1177),明州官員計劃開浚東湖,由于“工役至大,費用不貲”瑏瑡而中輟。

  淳熙末,江陰縣尉袁燮欲擴建弓手營舍,因“役大用艱,莫開其端”瑏瑢而作罷。寧宗慶元年間,淳安縣擬擴建浮橋,知縣鄭某“度其費非二百萬不可”,而“縣帑枵然,莫能倚辦。”瑏瑣在地方財政困局的重壓下,各級政府盡量節省開支,不斷壓縮建設方面的資金投入,對興建之務諱莫如深。哲宗元祐間,蘇軾在分析杭州府衙破敗失修的原因時就指出:“近年監司急于財用,尤諱修造,自十千以上,不許擅支。以故官舍日壞,使前人遺構,鞠為朽壤,深可嘆惜。”瑏瑤

  南宋時廣州東莞縣南門外的石橋因“歲久屋敗梁腐,浸趨于廢,更數令,諱財靳力,漫不訾省”,直到理宗初才在縣令趙汝漢的倡導下,由鄉里富民集資重建。瑏瑥還有宜黃縣學,曾毀于理宗紹定初的戰火,此后“凡更十四載,縣為期會是趨,遑及繕修之事”瑏瑦。正是政府因為財力不濟,沒錢搞建設,但一些關系國計民生的公共基礎設施又不得不興建。在此背景下,從北宋中期起,逐漸催生出一條由政府、官員、民眾等共同參與的多元化的建設經費籌集途徑。

  二、多元化的建設經費籌集途徑

  梁庚堯先生在分析南宋水利建設資金來源時指出:“水利建設是由政府和社會來共同投資。政府經費和民間資金,都是南宋水利建設資金的重要來源。”①其實不僅限于水利建設,其他地方公共設施如學校、祠廟、橋道、津渡等的建設經費也大多來自政府調撥與民間捐助,而隨著政府財政的日漸吃緊,南宋以來,民間資金在地方建設經費構成中所占比重越來越大。另外,除了政府經費和民間資金外,官員私人捐資也是宋代地方建設資金籌集的重要途徑。這種本該大書特書的籌資方式在過往的研究中卻很少引起學者們的關注。

  三、宋代地方建設經費籌集途徑統計分析———以橋梁建設為例

  學界對宋代建設經費的探討集中于來源方式的考察與歸類,并大致梳理出了官方出資、民眾捐資及官民共籌等途徑。不過,類似研究對于宋代不同時期、不同地區建設經費的籌集缺乏具體考察,對不同建設領域經費的來源與構成缺少具體分析,對官方資金與民間資金在建設經費中所占比例的考察過于模糊,缺乏較為明晰的界定,對經費籌集過程中的人為因素及其影響也關注不夠。

  如張俊飛的《宋代江南地區水利建設經費來源討論》一文對宋代江南水利建設經費問題作了較為全面的考察,雖然將建設經費的來源問題置于一定的地域范圍內來討論,但卻缺乏歷時性的考察,即對兩宋不同時期水利建設經費來源途徑的變化關注不夠。③

  比如作者認為宋代江南水利興建的經費以國家財政撥款為主。這種觀點放在北宋及南宋前期可以說得通,但如果用來總結南宋中后期水利建設經費的來源,則難以成立。在國家財政極度緊張的背景下,南宋中后期包括水利建設在內的大量地方建設主要通過民間募資與地方官捐資籌集經費。值得一提的是,學者們往往將地方官個人的捐獻納入官方財政撥款的范圍,這其實是一種誤解,在很大程度上放大了官方財政投入的范圍,抹殺了官員個人的貢獻。

  正是由于這些不足的存在,以致上述研究呈現給我們的總是一種模糊而大概的印象,使我們難以通過現有成果全面而清楚地了解宋代地方建設經費來源的具體情況。本文將以橋梁建設為例,對宋代不同時期、不同地區經費籌集的途徑作綜合量化分析,借此深化對這一問題的認識。

  結語

  多元化的經費來源途徑在一定程度上反映了宋代地方建設經費籌集的非制度性特征。在地方財政緊張的背景下,財政支配以應付進貢、軍需及官俸為首選,被視為不急之務的地方建設所需經費并未納入官方預算,①建設經費缺乏制度性保障,從而導致許多基礎設施因經費不足而常年失修,并因此形成了政府、官員、民眾多途徑籌資的經費來源渠道。

  經費來源的非制度性不僅體現為官方財政支配制度中缺少對建設經費的明確定位,而且表現為建設經費籌集方式的無序與失范。無論上述何種途徑,由于制度的缺位而存在太多人為因素,正如余新忠先生在討論清代江南河道治理時所說的,河道淤塞“能否得到及時疏浚,完全要視地方和國家的財力、當政者德道心和行政能力以及地方熱心人士的存在與否等多種因素而決定”②。

  這段論述同樣符合宋代地方建設經費籌集的實際情況。地方官員的愛民之心和行政能力、民間人士對建設的積極性與參與度等直接決定建設經費的來源與建設事業的發展。這種缺乏制度保障的人為因素雖然在短期內能夠保證建設經費的充盈,卻不可能持久地發揮作用。于是,在地方建設中就出現了因人而興、以人而廢的普遍現象。這也正是人治時代地方建設所面臨的最大困境。

  相關刊物推薦:《史志學刊》Journal of History and Chorography(雙月刊)曾用刊名:山西地方志;滄桑,1993年創刊,語種:中文,開本:大16開,出版地:山西省太原市,郵發代號:22-72,《史志學刊》是學術刊物,注重學術研究,是集歷史學、方志學、編纂學于一體的學術研究刊物。辦刊宗旨是以史為鑒、服務現實,力求濃厚的歷史學、方志學和編纂學,打造全國核心期刊。竭誠歡迎學界專家學者提供高質量有價值的稿件。

  

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