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發達國家生育支持政策及啟示

發布時間:2019-06-24所屬分類:文史論文瀏覽:1

摘要:不同發達國家實施的生育支持政策的效果存在顯著差異:瑞典、英國、澳大利亞保持較高的人口增長率,總和生育率接近人口世代更替水平;日本、德國人口長期處于負增長,總和生育率長期在1.31.4之間徘徊,陷入了低生育率陷阱。我們研究發現,形成這些差異的主

  摘要:不同發達國家實施的生育支持政策的效果存在顯著差異:瑞典、英國、澳大利亞保持較高的人口增長率,總和生育率接近人口世代更替水平;日本、德國人口長期處于負增長,總和生育率長期在1.3—1.4之間徘徊,陷入了“低生育率陷阱”。我們研究發現,形成這些差異的主要原因在于生育支持政策是否突出平衡婦女工作與家庭的沖突、性別平等理念,以及0—2歲兒童是否實現了撫養高度社會化。全面放開二孩生育后,我國的生育出現了少子化現象,因此,我國的生育支持政策應該向少子化傾斜,逐步建立法治型、發展型、性別平等型、適度普惠型、家庭友好型生育支持政策。

  關鍵詞:發達國家;生育支持政策;全面二孩

南通大學學報

  發達國家在進入人口轉變的第三階段之后,人口開始零增長甚至負增長,長期陷入“低生育率陷阱”。發達國家為了鼓勵人口增長,扭轉人口下降的走勢,紛紛出臺鼓勵生育的政策,以實現人口與經濟的可持續發展。發達國家在生育支持政策的制定、實施和改革方面積累了豐富的經驗,研究發達國家的生育支持政策對構建我國的生育支持政策體系具有重要的借鑒意義。

  本文介紹了瑞典、英國、澳大利亞、日本、德國五國現有生育支持政策的內容,分析了生育支持政策實施的效果和不同發達國家實施生育支持政策的效果存在差異的原因,為未來我國生育支持政策的構建和完善提出建議,以促進我國二孩生育政策目標的順利實現,從而帶動我國人口生育進入世代更替的新常態。

  一、發達國家生育支持政策的內容

  (一)瑞典生育支持政策

  瑞典生育支持政策有父母補貼、父親陪產假、臨時性父母補貼,而且育齡夫婦可以獲得高達480天的帶薪產假;為了體現男女性別平等,讓父親分擔育兒責任,瑞典福利法還規定,父親至少要休60天產假。當孩子生病需要父母照顧時,父母可以為每一個孩子(12歲以下)每年最多申請60天的護理時間,并為此領取臨時性父母補貼。在孕婦健康權利保護方面,婦女懷孕期間,負擔較重工作或者工作對胎兒有危險性,孕婦可以要求雇主為其調換崗位,如果雇主不能為其調整安排新的工作,孕婦可獲得長達150天的懷孕補貼。[1]

  240在兒童補貼方面,自孩子出生月份起,至孩子滿16歲,政府每月支付給家庭1050瑞典克朗,兒童補貼會隨著家庭結構的變化而調整,孩子越多,領取的家庭補貼就相應增加。針對孤兒、殘疾兒童、單親兒童,瑞典政府提供領養補貼、單親生活補貼、殘疾兒童護理補貼就相應增加。在兒童保育服務方面,瑞典被列為最佳國度之一,瑞典兒童自1歲起,可以享受各類公共保育服務,而且公共保育服務大多免費,主要有全日制托兒所(1—6歲)、幼兒園(4—6)、開放式學前學校、家庭托兒所等。

  (二)英國生育支持政策

  英國生育支持政策有產假津貼、生育津貼、孕婦健康補助金、兒童福利金、兒童信托基金、兒童稅收抵免等,構建了完善的生育支持政策體系。在產假制度方面,英國的懷孕母親可獲得39周的法定產假,產假工資相當于平時工資的90%;沒有資格領取法定產假津貼的孕婦可以領取39周生育津貼,可在懷孕滿26周后申請生育津貼;新生兒父親可以休2周帶薪法定父親陪產假,而且新生兒父親也可以獲得最長時間為26周的額外父親陪產假,在孩子5歲前,父親可以再休假13周,但沒有補貼。[2]

  259在兒童津貼補助方面,英國政府根據家庭兒童的胎次順序,每周給予家庭一定兒童福利金,兒童福利金的發放沒有條件限制,是一項普惠性制度。英國政府還給每位兒童一個信托基金賬戶,并給一筆啟動資金,然后由該兒童家庭每年繳存資金,封閉運行至該兒童年滿18歲,在封閉運行期間,政府可以將賬戶交給專門的市場化運作的投資機構,確保資金的保值增值,保證每一個孩子在未來都有一筆可供支配的財產。[2]263在孕婦營養補助方面,英國政府給予孕婦一次性補助作為孕婦懷孕期間的營養補助,以改善新生兒的健康水平,只要婦女有身孕,都能得到營養補助金,沒有條件限制,是一項普惠性政策。在育兒稅收優惠方面,英國政府還通過實行稅收抵免來緩解家庭撫養兒童的經濟壓力,但英國兒童稅收抵免建立在家計審查的基礎上,不是所有的家庭都能享受稅收優惠。

  (三)澳大利亞生育支持政策

  澳大利亞生育支持政策有嬰兒獎勵金,產婦免疫津貼,帶薪育兒計劃,育兒補助金,托兒津貼,兒童保育退稅,工作、教育與培訓的托兒費用補助等。政府為了鼓勵和支持家庭養育嬰兒,分擔新生嬰兒的成本,支付分娩或領養2歲以下兒童的家庭一定津貼。[3]

  215生育孩子的婦女及其嬰兒及時按期進行疾病免疫也可以得到政府提供的產婦免疫津貼,沒有限制條件。從事全職、非全職的臨時工、季節工、合同工和自雇者等,父母都可以享受政府資助的18周帶薪育兒假期,資助標準為全國最低工資標準。政府對孩子的托管費用和照顧費用給予補貼,為祖父母、親戚或保姆照看孩子也提供費用保障,祖父母照看兒童可以享有津貼補助,每周發放高達50小時兒童照看費用的津貼補助。

  (四)日本生育支持政策

  日本生育支持政策有社會福利津貼和兒童、家庭福利制度。日本政府為初中以下所有兒童,按年齡層發放不同金額的兒童津貼,領取兒童津貼必須獲得居住地市町村長的認定。兒童津貼由企業、中央國庫和地方政府各自按一定比例出資。對于被雇傭的員工,企業拿出7/10,中央國庫拿出2/10,都道府縣和市町村分別分擔1/20;對于自謀工作的員工,中央國庫拿出4/6,地方政府拿出1/6;針對因父母離婚等原因沒有與父親共同生活的兒童,政府提供兒童撫養津貼,國庫拿出3/4,地方拿出1/4。[4]

  394在法律制度方面,《兒童福利法》《兒童權利公約》《兒童憲章》《母子及寡婦福利法》共同支撐起保護兒童和家庭的法律基礎。在兒童福利服務方面,日本政府設立了從中央到地方嚴密的家庭福利系統結構,并設置助產設施、嬰兒園、保育所、兒童養護設施、兒童家庭支援中心、母子福利中心、母子休養所、母子保健中心等系統的服務設施。

  (五)德國生育支持政策

  德國生育支持政策有:兒童津貼、聯邦父母津貼、聯邦兒童看護津貼以及保障職業婦女懷孕期間的健康權、產假、父母假,生育保險金等政策。凡家里有年齡不超過14個月的孩子,父母可以領取政府給予的看護津貼,以彌補父母因照看新生兒而減少的家庭收入。家庭中有18周歲以下孩子的父母可以領取兒童津貼補貼孩子的教育和生活等方面的開支。

  德國的《職業媽媽保護法案》規定:所有在德國工作的婦女,無論是全職的合同雇員,還是臨時雇員、家庭雇傭工、實習生,在懷孕后都不能被解雇,而且,為了保障婦女健康,懷孕和哺乳期間的職業婦女,享有遠離危險工作環境的特權。[5]342在產假制度方面,懷孕的婦女在生產前6周到產后8周為法定產假,法定產假期間婦女不能被解雇;如果發生新生兒死亡,仍然可以享受產后3周的產假。夫妻雙方在孩子3歲前,如果正在工作,可以向雇主申請“父母假”,并享受“解雇保護”。[5]344德國生育保險作為婦女醫療保險的一部分,由企業主或者職業婦女自愿繳納醫療保險費,當婦女享受醫療保險的時候,生下孩子后可以到當地的衛生部門領取生育保險金。

  二、發達國家生育支持政策的效果

  本文主要從生育支持政策對人口總和生育率、人口增長率、老齡化系數和總撫養比系數的影響角度,分析生育支持政策的效果。生育支持政策效果顯著的國家有瑞典、英國、澳大利亞,不顯著的國家有日本、德國。第一,2005—2014年瑞典、英國、澳大利亞三國的總和生育率連續10年保持在1.8以上,接近人口更替水平(2.1),日本、德國的總和生育率連續10年在1.3—1.4之間徘徊,遠低于人口更替水平。第二,瑞典、英國、澳大利亞的人口增長率為正值,人口呈正增長趨勢,瑞典、英國人口增長較為緩慢,澳大利亞保持較高的人口增長速度,澳大利亞人口增加較快的原因在于較高的人口自然增長率和較高的凈遷入率所形成的疊加效果,而日本、德國的人口增長率長期處于負值,人口處于負增長或者零增長。

  第三,2005—2014年發達國家整體的老齡化程度都在緩慢增加,說明實施生育支持政策并不能扭轉人口老齡化的趨勢,只能減緩老齡化的速度,而且不同國家在老齡化程度方面卻也存在差異,瑞典、英國、澳大利亞的老齡化系數都低于20%,其中澳大利亞的老齡化程度最低,老齡化系數低于15%,而日本、德國的老齡化系數均高于20%,截至2013年,日本的老齡化系數已經超過25%。第四,在總撫養比方面,截至到2013年,瑞典、英國、澳大利亞、日本、德國總撫養比均超過了50%,日本、瑞典、英國的總撫養比較高,其中日本的總撫養比遠高于其他國家,總撫養比超過了60%。

  日本總撫養比高的原因在于人口長期處于負增長,出生的人口少,少兒撫養比變化比較平穩,而快速的人口老齡化增加了老人撫養比,從而造成總體撫養比比較高。德國、澳大利亞的總撫養比較低。截至2013年,澳大利亞的總撫養比剛達到50%,其他幾個國家的總撫養比最晚在2006年已經超過了50%。瑞典、英國、澳大利亞的總和生育率、人口增長率高于日本和德國,而它們的老齡化系數要低于日本和德國。因此,從整體上看,瑞典、英國、澳大利亞生育支持政策的效果要好于日本和德國。

  三、影響生育支持政策效果的因素分析

  為什么同樣實施生育支持政策,不同發達國家政策的效果差異如此之大?本文嘗試從勞動力市場參與狀況和幼兒養育模式兩個角度著手,分析生育支持政策效果產生差異的原因。2010—2016年,瑞典、英國、澳大利亞婦女參與勞動力市場的比例均遠高于德國、日本。

  截至2016年,瑞典婦女參與勞動力市場的比例接近70%,澳大利亞、英國婦女參與勞動力市場的比例接近60%,德國女性參與勞動力市場的比例接近55%,日本的女性參與勞動力市場比例剛達50%。瑞典、英國、澳大利亞較高的總和生育率、人口增長率和較高的婦女勞動力市場參與率說明瑞典、英國、澳大利亞生育支持政策更加注重平衡婦女工作與家庭的沖突。

  此外,瑞典、英國、澳大利亞女性與男性參與勞動力市場程度的差距小于日本、德國,說明瑞典、英國、澳大利亞生育支持政策更加注重男女平等地參與工作。婦女較高的勞動力市場參與率表明,在社會保障充分完善的情況下,人們逐漸改變養兒防老、多子多福的觀念,婦女生養孩子成了社會工作和社會義務,是社會分工的一部分,是一種生育愛國的表現。

  綜合以上,我們認為同樣實行生育支持政策,效果出現差異的原因之一在于生育支持政策是否突出平衡婦女工作與家庭的沖突以及性別平等理念。

  四、發達國家生育支持政策的啟示

  我國正處于生育轉折的十字路口,全面二孩放開后,總和生育率既有可能回升到世代更替水平,也有可能繼續下降,陷入低生育率陷阱,為了應對各種可能,我們應該進行政策儲備。全面放開二孩政策已經三年半多了,2016年增加人口1876萬人,2017年增加1823萬人,人口增長數量不升反而下降,這表明我們生育支持政策應該向少子化方向傾斜,在我國生兒育女也由家庭事務逐漸轉化為社會事務的情況下,我們認為應該在以下幾個方面做好相應的政策儲備:

  (一)建立和完善生育支持政策相關法律制度發達國家在生育支持方面堅持立法先行的原則,通過制定完善的法律制度為生育支持政策提供法律依據。例如,1945年英國通過《家庭津貼法》,[2]53對擁有第二個孩子以及上的家庭提供固定數量的津貼,1975年又通過了《兒童福利法》;1954年聯邦德國實施《家庭補貼法》[5]33,從第三個孩子開始提供家庭補貼,次年,改變為從第二個孩子開始提供家庭補貼。我國應該以《人口與計劃生育法》為核心,建立和完善保護婦女、兒童、青少年、老年人等法律制度,構筑起生育支持法律體系,特別是要強化對婦女的支持,女性生孩子是為社會盡義務和做貢獻,要對婦女的健康、教育和就業實行政策傾斜。

  (二)生育支持政策向發展型政策轉變發達國家生育支持政策更多的是補缺型政策,主要是政府向目標群體提供經濟援助,并不是從提高家庭發展能力的角度幫助目標群體,補缺型生育支持政策存在著滋生懶惰思想的弊端。20世紀90年代,以詹姆斯·梅志理為代表的學者提出了“發展型社會政策理論”,注重增加弱勢群體的人力資本,強調弱勢群體和福利接受者的權利和義務,把社會政策當作一種社會投資。我國未來的生育支持政策應該向發展型生育支持政策轉變,注重增強家庭發展能力和婦女的發展能力,進而化解生育決策的障礙因素,將生育意愿轉化為實際生育行為。

  (三)生育支持政策突出“性別”平等傳統文化認為生育和養育子女主要是家庭婦女的責任,男人主要負責賺錢養家,在養育子女方面投入較少的時間和精力。隨著女權運動的興起,男女平等的觀念開始逐漸深入人心。發達國家生育支持政策非常突出“性別平等”,強調男性應該在兒童養育方面投入更多時間和精力,以減少婦女養育兒童的負擔,有利于減少婦女在勞動市場中遭受性別歧視,并重新回到勞動崗位上。我國的生育支持政策應該突出“性別平等”,實現家務和養育孩子夫妻共擔,讓婦女順利地走向社會。

  (四)營造家庭友好型社會現代社會家庭生育呈現出社會化趨勢,生育不再僅僅是家庭個人的私事。人是社會實踐的主體,人口的可持續發展影響到國家、社會組織、企業、社區的可持續發展。國家、社會組織、企業、社區需要為家庭生育子女營造良好的家庭友好型社會氛圍,以解決婦女在家庭與工作之間的沖突,化解生養子女的現實困境和難題,實現子女養育的社會化,使孩子從小開始適應社會化,成長為一個正常的社會化的人。

  (五)生育支持政策注重系統性和整體性我國現有的生育支持政策呈現碎片化的特點,缺乏整體性和系統性。生育支持政策分散在各個部門,且各個部門出臺的生育支持政策缺乏有效的銜接,沒有形成支持生育的合力效果。未來生育支持政策應該建立起以家庭為中心的生育支持體系,充分整合各部門的資源優勢,加強各部門出臺的生育支持政策的合力效果,促進二孩生育政策的順利落實,由社會承擔起養育孩子的一系列責任。

  (六)生育支持政策應突出普惠性我國現有的生育支持政策是特殊性政策,涉及的對象主要是獨生子女家庭、雙女戶家庭以及計劃生育特殊扶助家庭,面向所有育齡夫婦及其子女的生育支持政策很少。不管是農村還是城市的家庭都面臨巨大的生育壓力,普遍面臨著“想生但不敢生,養不起”的困頓局面。切實實行適度普惠性生育支持政策,特別要強化對農民家庭和城市較貧困家庭的支持,他們可能是今后我國二孩生育的主要家庭,這樣才能化解影響人們生育的障礙,實現人口與經濟的可持續發展。

  (七)加強早期兒童教育公共資源供給我國0—3歲兒童撫養和教育主要由家庭提供,特別是在農村0—3歲兒童,在日常的生活實踐以及政府的政策安排中,將0—3歲兒童的照料、教養等視為“家庭自治”的主要內容而缺乏公共關注。[7]70目前尚未形成獨立、專門的針對兒童早期發展的支持政策,針對0—3歲兒童及其家庭的公共投入不足,公共服務較少,手段比較單一,尤其缺乏普遍的公共托育服務。中國的幼兒園主要接受3—6歲的兒童,3歲以下的兒童被排除在公共托幼服務體系之外。因此,生育支持政策應該加強早期兒童教育公共資源的供給。

  (八)生育支持政策應突出稅收優惠我國的生育支持政策應該體現在稅收差別之中,對生育子女兩個以上的家庭,應該提高稅收起征點或免除部分稅收,因為家庭生兒育女是為社會承擔勞動力的培養任務。最近,國家在稅收政策改革中,養育孩子成為減免稅收的內容之一,但這項政策不惠及廣大農民和城市較貧困家庭,這部分家庭是二孩生育的主要家庭,他們可能會因生育二孩使家庭進一步陷入貧困,政府應該針對這部分家庭出臺優惠政策。

  參考文獻:

  [1]粟芳,魏陸.瑞典社會保障制度[M].上海:上海人民出版社,2010.

  [2]鄭春榮.英國社會保障制度[M].上海:上海人民出版社,2012.

  [3]楊翠迎,郭光芝.澳大利亞社會保障制度[M].上海:上海人民出版社,2012.

  [4]宋健敏.日本社會保障制度[M].上海:上海人民出版社,2012.

  [5]姚玲珍.德國社會保障制度[M].上海:上海人民出版社,2011.

  [6]經濟合作與發展組織.2016年統計數據[EB/OL].https://stats.oecd.org.

  [7]孫艷艷.0—3歲兒童早期發展家庭政策與公共服務探索[J].社會科學,2015,(10).

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